Za jeden z podstawowych celów swojej prezydentury Władimir Putin wyznaczył sobie reorganizację władzy państwowej. Reforma ta dla obozu władzy posiadała wysoki priorytet zwłaszcza ze względu na coraz częściej powtarzające się pytanie dotyczące ewentualnego rozpadu państwa.

Co prawda, zdaniem badaczy, Federacja Rosyjska po dekadzie gwałtownych przemian nie stała nad przepaścią ogólnokrajowego buntu, czy też rewolucji, to jednak pewne oznaki korozji państwowości można było zaobserwować. Najpoważniejszym problemem z jakim borykała się Rosja pod koniec lat 90-tych była niejednolitość prawodawstwa na całym terytorium Federacji. Za kadencji Jelcyna władzom lokalnym niektórych regionów udawało się uzyskać zbyt dużą autonomię względem centrum. Dochodziło do sytuacji, gdy Konstytucja FR nie miała zastosowania w niektórych podmiotach Federacji. Nie ulega wątpliwości, że sytuacja ta, stanowiła bezpośrednie zagrożenie dla integralności państwa rosyjskiego. Ujmując ogólnie cele reformy administracyjnej, należy stwierdzić, iż Putinowi zależało na rychłym uporządkowaniu panujących w kraju stosunków prawnych pomiędzy poszczególnymi organami oraz szczeblami władzy. Tym samym nastąpić miało zdecydowane umocnienie władzy centralnej. Aby osiągnąć powyższy cel, w pierwszej kolejności postanowiono zadać kres prawnemu separatyzmowi, doprowadzić do rozpowszechnienia i ujednolicenia prawodawstwa federalnego na całym terytorium Rosji, a także wyrównać znaczenie podmiotów Federacji niezależnie od zasad ich powstania. Ponadto, zamierzeniem prezydenta była natychmiastowa likwidacja wszelkich międzyregionalnych barier ekonomicznych hamujących rozwój handlu wewnętrznego. Dzięki temu powinien wreszcie powstać jednolity rynek krajowy. Powyższe zadania zostały postawione przed reformą administracyjną, mającą być jednocześnie poważnym sprawdzianem dla nowego prezydenta. Zakres zmian był na tyle szeroki, że reformatorzy musieli wykazać nie tylko kompleksowy program działania, ale także udowodnić umiejętność negocjacji w czasie wprowadzania zmian.

Pierwszym krokiem w realizacji reformy administracyjnej było podpisanie przez Putina w dniu 13 maja 2000 r. dekretu, na mocy którego powołanych do życia zostało 7 okręgów federalnych: centralny (stolica - Moskwa), północno-zachodni (Petersburg), północno-kaukaski (Rostów n. Donem), nadwołżański (N. Nowogród), uralski (Jekaterynburg), syberyjski (Nowosybirsk) oraz dalekowschodni (Chabarowsk). Powstanie nowych jednostek administracyjnych miało wzmocnić nadzór prezydenta nad regionami. Na czele każdego z nowo powstałych okręgów miał stanąć pełnomocnik prezydenta. Do jego podstawowych obowiązków należało zapewnienie realizacji prerogatyw prezydenta FR w regionach i kontrola przepływu funduszy z budżetu centralnego. O prestiżu nowych stanowisk świadczy chociażby fakt, iż pełnomocnicy automatycznie wchodzą w skład Rady Bezpieczeństwa FR, zaś ich zastępcy w skład Administracji Prezydenta. Oprócz stanowiska przedstawiciela prezydenta w okręgach federalnych utworzono także delegatury różnych agencji i organów władzy centralnej: Federalnej Służby Bezpieczeństwa, Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, prokuratury, czy służb podatkowych. Warto dodać, iż powyższe zmiany przeprowadzono pod hasłem "dyktatury prawa i wzmocnienia pionowej struktury władzy". Wraz z utworzeniem okręgów federalnych Kreml zapewnił sobie możliwość odwoływania gubernatorów na podstawie prawomocnego wyroku sądowego, natomiast samym gubernatorom zezwolono na dymisjonowanie merów miast leżących na terytorium podległego im podmiotu Federacji. Jednak, jak zauważają autorki raportu Ośrodka Studiów Wschodnich, zapisy dotyczące usuwania ze stanowisk gubernatorów nie zostały zastosowane w pierwszych latach obowiązywania.

Kolejnym etapem reformy administracyjnej były zmiany dotyczące trybu formowania Rady Federacji. Odpowiednia ustawa została przegłosowana w obu izbach parlamentu w lipcu, natomiast 5 sierpnia 2000 r. podpisał ją prezydent. Na mocy tej ustawy w skład izby wyższej parlamentu nie wchodzili już gubernatorowie i przewodniczący lokalnych parlamentów. Ich miejsce zajęli przedstawiciele władz wykonawczych i ustawodawczych, których nominują gubernatorowie i parlamenty. Zmiana ta oznaczała zmniejszenie znaczenia gubernatorów, którzy nie zasiadając już w Radzie Federacji stracili immunitet i przywileje parlamentarne. Aby zrekompensować szefom podmiotów Federacji utratę wysokich stanowisk, we wrześniu 2000 r. utworzono Radę Państwa, która składa się z gubernatorów, przedstawicieli prezydenta w okręgach federalnych, zaś jej pracom przewodniczy sam prezydent. Oceniając Radę Państwa należy jednoznacznie stwierdzić, iż nowa instytucja posiada marginalne znaczenie w życiu politycznym państwa. Jej obrady odbywają się nie częściej niż raz na 3 miesiące, natomiast prezydium Rady, które zbiera się częściej, nie jest w stanie odegrać żadnej roli politycznej, ze względu na ciągłe zmiany swego składu. Po wprowadzeniu w życie omawianej reformy również Rada Federacji straciła swoje dotychczasowe znaczenie. Izba ta, pozbawiona wpływowych gubernatorów stała się trzecioplanowym organem władzy centralnej. Jak twierdzą badacze Rada Federacji przestała być niezależnym gremium i stała się silnie upolityczniona i zależna od prezydenta. Jej główną nieformalną funkcją stał się lobbing na rzecz grup kapitałowo-przemysłowych. Rada straciła także swoją funkcję przedstawicielstwa regionów. Jak pokazały statystyki większość nowych senatorów mieszkała na stałe w Moskwie, a ponad 1/3 nie miała żadnych powiązań z reprezentowanym regionem.

Ważnym procesem zapoczątkowanym jeszcze w pierwszym roku prezydentury Putina było systematyczne dostosowywanie prawa regionalnego do federalnego. Zadanie to okazało się żmudnym i długotrwałym. Problem sprzeczności prawodawstwa powstał za czasów prezydentury Jelcyna. Wówczas to niektóre podmioty Federacji odważyły się na ustalanie własnych zasad prawnych, co w dużej mierze wykraczało poza ich kompetencje. Sytuacja ustalania niezgodnych z Konstytucją i ustawami federalnymi przepisów z roku na rok systematycznie pogłębiała się. Doszło nawet do precedensów, gdyż niektóre republiki w swoich konstytucjach wprowadziły wzmianki o własnej suwerenności.

W związku z reformą ciężar ujednolicania prawa spadł na odpowiednie organa: Sąd Konstytucyjny, sądy oraz Prokuratora Generalnego. Natomiast wyszukiwaniem rozbieżności i sprzeczności pomiędzy legislatywą regionalną i centralną zajmowali się przedstawiciele prezydenta w okręgach federalnych. Przełomowym momentem w procesie ujednolicania prawa była decyzja Sądu Konstytucyjnego z 2003 r., która zmieniła dotychczasowe zasady decydowania o niezgodności regionalnego prawa z prawodawstwem federalnym. Decyzją tego sądu jedynym prawomocnym organem mogącym rozpatrywać zgodność przepisów podmiotów Federacji jest właśnie Sąd Konstytucyjny. Mimo tego niekorzystnego dla władz centralnych werdyktu reforma nie została zahamowana. Co ciekawe od tego czasu sam prezydent stał się głównym wnioskodawcą i opiniodawcą w sporach dotyczących zgodności prawa regionalnego w stosunku do federalnego.

Oprócz zlikwidowania sprzeczności prawa regionalnego z federalnym przed reformatorami stanęło także zadanie uregulowania podziału kompetencji pomiędzy władzami centralnymi i władzami podmiotów Federacji. W tym celu na podstawie dekretu prezydenta FR z dnia 21 czerwca 2001 r. została powołana specjalna Komisja przy Prezydencie FR. Jej przewodniczącym został zastępca szefa Administracji Prezydenta Dymitr Kozak. Oprócz jasnego rozgraniczenia pełnomocnictw pomiędzy poszczególnymi szczeblami władzy państwowej komisja miała także za zadanie określenia kto i w jakich przypadkach powinien ponosić odpowiedzialność za podejmowane decyzje. Zmiany te były konieczne, gdyż częstokroć dochodziło do sytuacji, gdy lokalne władze nie wywiązując się ze swych obowiązków zrzucały odpowiedzialność na wyższy szczebel władzy. Przykładem mogą być regularne braki w dostawie ciepła czy elektryczności. Choć winę za zaistniałą sytuację ponosiły władze regionalne, to konsekwencje ponosiło centrum. Aby usprawnić prace komisji przyjęto podstawową zasadę, którą kierowano się podczas opracowywania reformy. Polegała ona na dokładnym wyszczególnieniu obowiązków i pełnomocnictw władz regionalnych, które na wypełnienie swych zadań powinny korzystać z własnych środków. Pozostałe kompetencje miały należeć do władz centralnych, a ich przeniesienie na szczebel lokalny było możliwe wyłącznie wraz z przekazaniem regionom środków finansowych z budżetu federalnego.

Efektem prac komisji było przygotowanie pakietu ustaw federalnych regulujących omawiane kwestie. Do najważniejszych zmian należy zaliczyć podpisane przez prezydenta w dniu 4 lipca 2003 r. poprawki do obowiązującej ustawy ? Obschich principach organizacji zakonodatielnych i ispołnitielnych organow organow gosudarstwiennoj własti subiektow Rossijskoj Fiedieracji. W zapisach tych wymieniono 41 prerogatyw organów władzy państwowej podmiotów Federacji. Określono także podstawowe zasady rozgraniczania wzajemnych kompetencji. Dzięki tym poprawkom możliwe było dostosowanie i uporządkowanie ogromnej części rosyjskiego prawodawstwa. Ponad rok później, w dniu 22 sierpnia 2004 r. weszła w życie ustawa federalna wnosząca 152 poprawki do ustaw federalnych oraz znosząca 112 aktów prawnych. Wprowadzone na przestrzeni lat 2003-2004 zmiany doprowadziły przede wszystkim do rozszerzenia odpowiedzialności władz lokalnych za wypełnienie najważniejszych dla regionów zadań. Ponadto, uchwalone ustawy mają przeciwdziałać marnotrawieniu środków finansowych z regionalnych budżetów. Aby uregulować także kwestie finansowania regionów w czerwcu 2004 r. weszły w życie m.in. poprawki do Kodeksu Podatkowego. Zdecydowana większość pieniędzy potrzebnych na realizację ustawowych obowiązków ma pochodzić z budżetu regionalnego. Natomiast w przypadku wystąpienia braków, różnicę pokrywać zobowiązuje się federalny fundusz wspierania podmiotów FR. Według ustawodawcy zmiany te mają doprowadzić do zmniejszenia dysproporcji w poziomie życia pomiędzy poszczególnymi regionami. Chociaż wprowadzono dużą ilość zmian w prawodawstwie nadal można znaleźć sprzeczności i niekonsekwencje w rosyjskim prawie. Co więcej, niektóre punkty wymienianych wcześniej ustaw, regulujące stosunki centrum z regionami pozostają w dalszym ciągu w sprzeczności z innymi aktami prawnymi, a nawet z konstytucją FR. Mimo to dzięki reformie Putina-Kozaka w Federacji Rosyjskiej zapanował względny porządek w sferze prawnej. Można mieć nadzieje, iż w najbliższych miesiącach i latach pozostałe sporne kwestie zostaną uregulowane.

Obecnie (wiosna 2005) reforma administracyjna nadal jest przedmiotem dyskusji i sporów. Kolejne zmiany w systemie funkcjonowania państwa zostały sprowokowane przez tragiczne wydarzenia w Biesłanie we wrześniu 2004 r. Po krwawym ataku terrorystycznym w biesłańskiej szkole dokonanym przez czeczeńskich separatystów, kierowanych najprawdopodobniej przez Szamila Basajewa, prezydent Putin podjął decyzję o rozpoczęciu kolejnego etapu, gwałtownych reform administracyjnych. Najszerszym echem po całym świecie odbiła się idea likwidacji bezpośrednich wyborów gubernatorskich. Dzięki zmianom w ustawodawstwie to prezydent w porozumieniu ze specjalną komisją będzie przedstawiał lokalnym deputowanym kandydata na stanowisko gubernatora. Odpowiednie projekty ustaw zostały opracowane w błyskawicznym tempie i jeszcze w grudniu 2004 r. odbyły się debaty parlamentarne na temat propozycji reformy. W zdominowanej przez pro-prezydencką większość Dumie tego samego miesiąca projekt przeszedł przez wszystkie czytania i został zaakceptowany przez obie izby parlamentu, a następnie podpisany przez prezydenta. Dzięki przyjęciu powyższych zmian w prawie bezpośrednie wybory na gubernatorów przeszły do historii. Po wygaśnięciu trwających kadencji, gubernatorów będzie mianował prezydent. W czasie prac w Dumie nad projektem reformy przyjęto poprawkę, w myśl której obecni gubernatorzy, nawet ci wybrani pod koniec 2004 r. powinni zwrócić się do prezydenta FR o akceptację. Pierwszym mianowanym gubernatorem został Siergiej Darkin, który uzyskał aprobatę prezydenta FR i deputowanych Primorskiego Kraju. Co ciekawe, większość społeczeństwa rosyjskiego jest przeciwna likwidacji bezpośrednich wyborów gubernatorskich, jednak sprzeciw ten bardzo szybko osłabia się. Według sondaży odsetek osób popierających dotychczasową formułę wybierania szefów regionów spadł z 85% w 1997 roku do 61% we wrześniu 2004 r. Obecnie szacuje się, że poparcie dla prezydenckich nominacji systematycznie wzrasta. Warto zwrócić uwagę na fakt, iż stopień poparcia dla tej reformy jest zróżnicowany na terytorium Rosji i zależy przede wszystkim od miejsca zamieszkania respondentów. Zdaniem przeciwników tej reformy, mianowanie gubernatorów to nie tylko likwidacja demokracji w regionach ale także wzmożenie się czynnika korupcji władzy lokalnej i odsunięcie społeczeństwa od jakiegokolwiek udziału w życiu politycznym. Ponadto, Putinowi zarzuca się wykorzystanie tragedii w Biesłanie do realizacji swoich priorytetów politycznych.

Reforma administracyjna pomimo popełnienia błędów i niedopatrzeń w czasie jej realizacji, jest generalnie oceniana bardzo pozytywnie. O udanych efektach zmian najlepiej świadczy fakt, iż w ostatnich latach nie pojawia się już na pierwszych stronach gazet problem dostosowania prawa regionalnego, czy podziału kompetencji. Co prawda istnieją jeszcze pewne problemy zwłaszcza w porozumieniu pomiędzy władzami centralnymi a Tatarstanem i Baszkirią, jednak - jak zauważają badacze - zmiany wzajemnych stosunków idą w pozytywnym kierunku. Pełnym sukcesem okazało się także wprowadzenie jednolitego rynku wewnętrznego. Wydaje się, że powyższa kwestia została rozwiązana raz na zawsze. Najwięcej kontrowersji w putinowskiej reformie administracyjnej budzi kwestia wzmacniania centralnych władz kosztem lokalnych samorządów. Mimo to, należy stwierdzić, iż realizacja reformy przeprowadzana jest w sposób konsekwentny. Nie ulega wątpliwości, że obecni włodarze Kremla dokładają wszelkich starań by w przyszłości Rosja była kierowana odgórnie.

 


UWAGA! Kopiowanie tego tekstu w całości lub w fragmentach bez zgody autora jest kategorycznie zabronione. Powyższe działanie narusza ustawę o prawie autorskim i podlega karze pozbawienia wolności do lat 3. Ponadto przepisywanie tekstu do swoich prac jest nie tylko nieuczciwe, ale także łatwo wykrywalne (systemy typu plagiat). Nie akceptujemy oszustów. W uzasadnionych przypadkach może zostać wyrażona zgoda na przedruk niniejszego tekstu. W tym celu proszę zwracać się do autora.

Aby ograniczyć nieuczciwe wykorzystywanie tego tekstu wszelkie przypisy zostały celowo usunięte.

Jeśli chcesz się powołać w swojej pracy na poniższy tekst - pamiętaj by umieścić odpowiednie przypisy.

 
 

 

Chcesz dowiedzieć się więcej? - Zapraszamy na FORUM!!! 
Tam zadasz pytanie, na które na pewno ktoś odpowie!

Pomóż nam ulepszyć stronę!

  • Widzisz nieaktualne dane na stronie?
  • Możesz uzupełnić treść artykułów?
  • Chcesz opublikować własny artykuł?

 

Skontaktuj się z nami!

mapa rosja, ukraina

 
Copyright © 2001 - 2016 RosjaPL.info
 
Wszystkie prawa zastrzeżone!